Has the Budget Addressed the Deficit Problem?

(Originally published in Asia-Pacific Journal of Taxation, Vol. 5 No. 1, Spring 2001, 71-75)

要用者自付 先還市民選擇權

特區政府近日積極地向立法會重提多項加費申請，所持理據有三：一、政府已經凍結收費兩年；二、今年財赤預期高達一百一十億元；三、加價減少補貼，符合用者自付原則，先讓我們逐一看看這些理據是否合理。

為財赤加價 理由不足

過去兩年，香港持續通縮。政府在通縮下只是凍結收費，沒有減費，而在通脹重現時立即加費，道理何在？百億財赤雖然龐大，卻是非結構性的，即不十分嚴重。單以財赤問題提出加價，理由不充分。最後的理由基於用者自付原則，最是合理。我基本上認同這個原則，但覺得並不完整，需要修訂。

用者自付指非民生服務

用者自付是指「非民生」服務的經費不應該由政府補貼，這些服務的收費應該增加，直到收支平衡。這個原則有一大問題，就是如何保證經費符合成本效益？怎樣界定非民生服務也有一個問題，政治的問題，卻是次要的。所有政府服務，無論是民生或非民生，也應該符合成本效益。

如果經費不符合成本效益，要市民負擔全部經費是不合理的，東江水便是一個好例子。政府每年花二十億元購買東江水，東江水的水質常遭詬病，令政府要貨款二十億元予粵海企業改善水質，水質能否改善尚是未知之數。

提高成本效益 要裏應外合

另一方面，政府高估市民食水要求，但礙於與粵海的合約限制，不能減少輸入東江水。只好把過剩的食水排入大海，非常浪費。難道市民要承擔這些行為失誤造成的損失？這些損失由政府補貼也是不妥的，這只是將問題轉嫁到納稅人身上。現在，讓我們探討如何提高成本效益。

政府已經開始嘗試提高成本效益，包括凍薪、減起薪點，讓一些公務員自願離職。這些都是好方法，卻嫌不夠徹底全面。除了單靠內部改革外，政府亦應利用市場力量，把一些服務，如郵政服務公司化，同時引入競爭，還市民一個選擇權。裏應外合，才能事半功倍。

不可競爭 便公司化

當然，不是所有可公司化的服務也可引入競爭，如食水供應，這些服務也應該公司化。公司化的好處是提高問責性和令運作更具彈性。公司化後，公司的決策人要向股東負責。如決策人犯嚴重過失，令到公司受損，股東有權撤換決策人。在營運方面，增聘或削減人手可隨市場需求而定，增薪多少可看員工表現，不必跟從政府編制。和其他公用事業一樣，這些公司也須受政府監管。政府也應該提高監管的透明度，讓立法會和公眾監管政府是否有效地監管公共事業。

另一些服務，如簽發護照，是不可以公司化的。 政府應該增加這服務經費的透明度，列出各主要部分，如薪金、租金的比重。讓審計處，立法會、公眾作出有效監管，提高負責官員的問責性亦很重要。

用者自付是一個合理原則，但並不是沒有條件的。請政府還市民一個選擇權，或一個知情權〔從而做出有效監管，提高問責性〕，這樣才可以令市民覺得付得起所。

（原載《香港經濟日報》2000-12-21）

減免稅額 擴闊稅基

特區政府最近預測財政赤字達一百一十億元。原因是地鐵上市價比預期低，令政府少收五十億元。

香港政府一向奉行審慎理財原則，百億財赤簡直是極為罕見，問題似乎十分嚴重。與此同時政府向立法會申請增加幾項非民主收費全遭否決，其中一項是麻雀館牌費。財赤問題明顯地被政治化，問題變得更複雜，究竟百億財赤是否真的很嚴重？

這個問題的大前提是，百億財赤是否一個結構性赤字，甚麼是結構性財赤？簡單來說，如果百億元不單止是今年的財赤，亦是明年、後年和以後的財赤，這便是結構性問題。反之，如果百億財赤只是今年的問題，自明年起政府財政回復平衡或有盈餘，這便是非結構性的。

根據政府的初步預測，財赤問題自下財政年度起將有所改善，一連三個財政年度均會有盈餘。這些數據顯示百億財赤是非結構性問題。要指出的一點是這些只是預測數據，不一定準確。要斷定財赤是否一個結構性問題，恐怕要多等幾年，蒐集多些真實數據。在沒有完整數據前，讓我做出一點分析。我的結論是財赤問題是非結構性的，原因有三。

減稅導致財赤 屬非結構性

（一）經濟復甦與財赤改善

政府最近指出經濟復甦比預期理想，經濟增長由原先估計的百分之五，上調至百分之十（保守估計）。高增長令庫房收入增加，由其是入息稅收和利得稅收。上一段引述的數據並未反映應這個新的經濟增長數據。如果考慮了這個數據，下三個財政年度的盈餘應該會更高。（注：今年度的經濟增長不會改善今年度的財赤，因為今年的的入息稅和利得稅是在上年度已定。）

（二）免稅額與通脹/縮脫節

政府在金融風暴後為了紓解民困，實施多項稅務優惠。其中最重要一項是提高個人入息稅免稅額，令到不少上班一族脫離稅網，亦減輕了還要繳稅一群的負擔。金融風暴後是非常時期，這些措施在當時實行自然無可厚非。

現在經濟開始復甦，便應該改變這些做法。一般來說，免稅額應跟從通脹/縮調整。在通縮時，應該減少免稅額，而不是如政府般提高免稅額。當然，在金融風暴後減免稅額是否在政治上可行是一大疑問，而免稅額已被提高是不爭的事實。減稅引至赤字出現，但這是非結構性的。

政府現在可做的事，利用將來的通脹修正這個差別。可以是在通脹下不加免稅額，也可以是把免稅額的增幅設在通脹率下。採用哪個辦法，取決於當時的政治氣候。

（三）經濟轉形與財政結構轉變

香港正在經濟轉形，有些人相信這會令到政府財政出現結構性轉變。（注：這次轉形由互聯網帶動）我要指出的是，經濟轉型未必對政府財政有結構性影響。第一，香港多年來經歷了多次經濟轉形，稅制一向以不變應萬變，財赤不見得是一個問題。

開徵銷售稅 還未時候

第二，這次經濟轉型最受影響是一群普通技術和非常技術的中年男性工人。如何解決他們的失業問題是十分迫切和重要的。但這個問題對稅收影響極小，只要政府不以消極方法，如提供綜援，來幫助他們，對整體財政便不會有結構性的影響。第三，樓市轉形令土地收入減少。

樓市疲弱減少政府的土地收入。但香港的地價依然十分高，較低的土地收入減少財政盈餘，未至於令到結構性財赤出現。

有沒有結構性財赤下，稅制應該怎樣改變？引入銷售稅是重大轉變，目前沒有足夠理據支持這樣做。當然，引入銷售稅可擴闊稅基。香港現時只是略多於三分之一受薪人是繳交入息稅，其中大概百分之八承擔六成稅款。稅基狹窄的確是一個問題，但銷售稅不是唯一可解決問題的途徑。正如上問題提出，如果免稅額的增幅少與通脹率，更多的受薪人士將會被納入稅網，稅基便得以擴闊。

（原載《香港經濟日報》2000-12-15）

租賃市場提高巴士服務

政府應發展巴士租賃，讓經營者減低成本，那麼即使資本不多的公司亦可加入競爭，以求提高巴士服務質素。

政府透過招標取代中巴後，除了準備隨時介入中巴車隊接管安排外，似乎沒有其他改革巴士市場計劃。如果政府真的安於現狀，不趁機積極改進，儘量發揮巴士市場潛在的力量，巴士服務質素前景未許樂觀。一刹那競爭並不代表永恆。

我的建議是（一）現時的網絡應重組為多個相若的網絡；（二）專營權制度應該保留，但必須全部以競投形式批出；（三）以加價上限公式取代資產合理回報的加價模式；加價率可成為競投評審準則之一。

如果專營權以競投形式批出，巴士公司在延續專營權時，便需要面對競爭，失去專營權的機會亦大大提高。車隊是公司的特有資產，在失去專營權後，便沒有明顯用途，價值可能變得很低。為了減低資產貶值風險，公司便會縮小車隊，轉為租用車輛。

租車可免資產貶值

如果以加價上限公式取代合理回報，合理回報造成的干擾亦會消失。其中最著名的是「艾莊效應」（Averch-Johnson effect）。艾莊指出，如果資產回報率定得太高，公司便會購入過多資產，減低生產效率。艾莊效應可引伸至租買決定。資產「合理」回報令到巴士公司購入車輛，遏抑租賃市場發展。

兩個分析，一個結論。如果建議被採納和實行，巴士租賃市場將會快速地成長。只要大家稍為細心觀察，不難發現其他交通行業，如的士、小巴，甚至航空，都有活躍的租賃市場。

可減低經營成本

巴士租賃市場出現後，新經營者可租用所需車輛，進場時不再需要花大量金錢建立車隊（新巴計劃總共投資二十億），離場時亦可避免賤賣車隊，進場和離場的代價和風險大大降低，使到更多公司有能力和有興趣經營巴士，有利提高競爭。

專營權競投和加價上限公式催生巴士租賃市場，而租賃市場進一步提升競爭，形成一個具備持續競爭的良好環境。

有助兩巴順利交接

中巴專營權交接最大的問題是車隊接管安排。巴士市場可提供一個長遠解決方法。租賃市場將會大大縮小兩巴討價還價空間，有助達成協議。就算談判真的破裂，仲裁機關亦可參照租賃市場價格，作出接近市價的公平決定。

在引入競爭時，希望政府明白巴士市場不是只在乎一時擁有，而是更在乎天長地久。

（原載《香港經濟日報》1998-06-10）

香港不干預精神已死？

政府提七項措施救經濟，其中穩定樓市一項最重要，但政府推出前與地產商密斟，令人覺得私相授受。樓價雖然跌但末致恐慌性拋售，故其干預顯得無必要，無論如何，房屋政策搖擺不定實教人失卻信心。

香港十三年來首次出現負增長，九八年第一季的本地生產總值下降百分之二。即時的反應是「又變了」。特區政府搖擺不定的作風已經深入民心。

七項措施中，四項振興旅遊業，二項改善流動資金，一項穩定樓市。這是一個數字遊戲，項目愈小的措施愈重要。政府的主要目的是穩定樓價。相對高峰期，樓價已下跌四成，再跌很可能危害銀行體制，進而迅速地擴散到整體經濟。作為預防措施，穩定樓價可以理解，但手法和成效卻有待商榷。

在政府公布這些措施幾日前，有些大發展商罕有地公開批評政府的建屋目標，這些發展商和官員會面後卻突然完轉變態度，很難令人不猜疑彼此有否達成枱底協議。協議是否真正存在並不重要（因無法得知），重要的是這已足夠令政府公信力下降。政府以後做事將會事倍功半。

樓市未崩潰 介入非必要

政府應否介入穩定樓價取決於是否有恐慌性拋售，非理性地推低樓價。樓市急跌以來，一般二手樓業主態度比較強硬，拒絕作出大幅減價，叫價過高令到二手市場成交量萎縮。

發展商和二手業主不同，為了減低利息開支，在市況不明朗時只有減價推貨。事實證明，只要發展商開價低於二手叫價一至兩成，便得到足夠承接。雖然樓價不停下調，但總算有秩序，絕非恐慌性拋售，政府的介入看來是不必要的。

現在實行的措施主要是放寬樓花買賣限制，讓發展商更容易透過樓花市場減低風險，對穩定樓價沒有直接作用。

放寬樓花買賣作用不大

房屋政策犯第一個錯誤是定下八萬五千的建屋目標。把建屋量定在某一個數目，完全忽略市場變化，明顯干預市場。現在又要穩定樓價，更是進一步干預。要知道，任何要固定市價或供應量的方法，都違背市場運作原則。香港的積極不干預精神跑到哪裏去？

政策未能適時而生

房屋政策另一個錯誤是生不逢時。金融風暴前，八萬五千的作用有限，樓價繼續上升，風暴後卻突然變成巨大殺傷力。當然，金融風暴不能預測，政府就是要明白這點。很多變化是不能預計的，而政策往往缺乏彈性，突然的轉變很可能令好計劃變成壞計劃。做適當的事要配合適當的時候。

制定經濟政策要明白解決問題會遇上甚麼困難，和能否克服這些困難，應該量力而為。

香港現在最大的問題是前景不明，政府能幫忙固然是好，但最重要還是不要幫倒忙。

（原載《香港經濟日報》1998-06-03）

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巴士租賃可解決車隊接管問題

新巴最遲在九月一日取代中巴，在未建立自己車隊前，新巴需要倚賴中巴車隊提供正常巴士服務。車隊接管便成為專營權能否順利交接的關。

在專營權屆滿後，車隊對中巴沒有明顯用處。很自然地，新巴希望以低價租用中巴車隊，而中巴卻要以高價租出。

問題是，討價還價未必能夠令到雙方達成協議，尤其是單對單情況。經濟學家稱之為「雙向壟斷」（bilateral monopoly）困局。

租用車隊訂價須公平合理

在 維持巴士服務大前提下，可能需要政府干預，而政府亦作出以下決定。如果兩巴未能在六月前談妥車隊交接安排，政府便會介入。在法律上，政府有權以「市價」徵用中巴車隊；在經濟學上，這個訂價不會是真正市價。原因是市價取決於包羅萬有和千變萬化的市場情況和信息，政府所掌握的有限。

如果訂價過高，對新巴不公平，更增加進場代價；過低亦是不公平和加大離場代價。再者，時高時低訂價令到經營巴士的風險上升。這全部有違提高競爭的原意，實在有必要檢討。

一個解決車隊交接問題的方法是利用巴士租賃市場。先假設巴士公司車隊是全部租用的。在專營權屆滿時，租賃公司只須把車隊由離場者轉租給進場者，車隊交接問題便不再存在。

設仲裁機關解決價格糾紛

這個辦法演變自韋奧理（Oliver Williamson）的資產特有性（asset specificity）概念。對個別巴士公司，車隊是特有資產；但對整個行業，這個特性便大大減退。

其實只要部分車隊是租用的，交接問題便會簡單得多。這種混合模式類似航空公司同時擁有和租用飛機。租賃市場可提供市價信息，令到討價還價空間縮少（二手巴士市場亦有同樣功效）。

就算討價還價真的破裂，政府可透過仲裁機關、以租賃或二手市價為依歸，作出裁決，做法就好像現在士地審裁處處理住宅租務糾紛。

仲裁機關的好處是獨立，決定應該比行政機關客觀；但它的角色只是輔助巴士租賃或二手市場。沒有這些市價參考，它和行政機關一樣，不能準確地訂出市價。

（原載《信報》1998-05-15）

設加價上限改善巴士服務

政府昨天表示，如果新巴與中巴不能儘快談妥「交接」事宜，政府便會介入。要提高巴士質素，可考慮取消利潤管制，和採用加價上限公式。

我在周前《巴士專營權應有更大競爭》指出，應該保留專營權制度，但必須以競投形式批出，引入潛在競爭。現時的網路，亦應該重組為多個相若網絡，提供間接競爭和加強潛在競爭。今次探討方案的可行性。

原來的專營權以地區為本，網絡頗大。在開放專營權時，為了巴士服務免受嚴重影響，局部開放網絡絕對可以理解。

以港島為例，先後在九一和九三年以招標形式，批出一和二十六條路線予城巴。這兩次結果和最近招標結果吻合，進場者（城巴）的服務質素比在場者（中巴）高。

利潤管制不利進取

招標引進了競爭，但為甚麼對在場者無效？這兩次招標只削減了中巴網絡，沒有完全取替中巴。中巴當時仍佔有港島大部份路線。先假設有利潤管制計劃，中巴的利潤便受到保障，而「合理」利潤主要以資產值計算，不大受網絡縮小影響。

潛在競爭效力被利管抵消，雖然中巴的利管在九三年已被取消，但翻查前立法局會議記錄，不難發現政府在批准中巴加價時，維持「合理」利潤仍然是一個重要因素。

參考電訊加價公式

政府在九七年延續九巴專營權時，已取消所有巴士利管。與此同時，亦應該建立一套有系統的加價機制，以免「合理」利潤死灰復燃，由另一處銷毀潛在競爭。事實上，交通諮詢委員會曾經要求，運輸處建立較有系統的加價機制。

加價機制可以參考，電訊市場的加價上限公式。自九三年起，住宅電話費增幅，限於消費物價指數減百分之三。巴士市場和電訊市場當然有別，加價上限公式的數字亦不需一樣，這個數字可成為評審競投者準則之一，新巴便承諾第一年不加價。

加價上限公式令車費穩定，乘客不需為巴士公司的管理不善付出高昂車資，亦提供誘因增加公司的營運效率。有可能的缺點是公司只顧節省，減少維修，罔顧乘客安全。但在潛在競爭下，經營不妥的公司很可能被取替，不能胡來，君不見香港電訊以優質服務見稱。

地區專營變路線專營

除利管外，政府亦已經把地區專營權，改為路線專營權。現在的專營權其是由多個路線專營權組成，新巴的網絡覆蓋八十八個路線專營權。路線專營權有利組合相若網路，如果專營權以地區為本，把九龍和香港的一些路線合併一個網絡批出，便會同時違反九龍區和港島區的專營權。

經過多年監管條例改革，靜靜的革命已容許網絡重組。只要在競投專營權時，加入加價上限公式，公共巴士便可駛進這條競爭大道。

（原載《香港經濟日報》1998-04-30）