「供應主導」的房策謬誤

特區政府於2012 年9 月成立長遠房屋策略督導委員會（ 「長策會」），一年後，長策會於2013 年9 月3 日以《凝聚共識、建設家園》為題，發表第一份「長遠房屋策略諮詢文件」，提出的長遠房屋策略建議，作出為期三個月的公眾諮詢。

近年物業價格和租金不斷上升，現有水平明顯超越市民的負擔能力。早於2010 年11 月，政府已開徵額外印花稅，其後加以強化，並加推其他需求管理措施，但樓價和租金依然高企不下。這說明需求管理只可以暫時穩住樓市，要樓價和租金調整到合乎市民的負擔能力，增加房屋供應還是必須的。但這又談何容易！

第一，政府沒有足夠的土地儲備。短期而言，政府只能有限度地增加房屋供應；長遠而言，政府視土地發展為一項巨大挑戰，房屋供應能否持續增加尚為未知之數。既然如此，樓價和租金又怎會不持續高企？

就算政府真的可以成功發展足夠土地，日後土地儲備充足，增加房屋供應再不成問題，但另一難題卻是，增加房屋供應要到多少才算合適？

高估低估影響大

在這方面，長策會倒是迎難而上，提出一個明確的房屋供應目標。根據它的推算，未來十年總房屋需求應介乎440,000 個至500,000 個單位之間，並建議總房屋供應目標應是中點數的470,000個單位。

長策會先以統計處於2013 年1 月公布的最新家庭住戶推算為基礎，計算出未來十年將有294,000 個住戶淨增長。此為基本情境數目。

長策會進一步採用計量經濟模型進行情境分析，量化住戶組成情況與經濟表現和房屋市場情況的關係。為得到住戶數目淨增長上限，長策會假設實質本地生產總值增長率和空置率於未來十年均較2002至2011年的長期平均數（分別為每年4.5%和5.5%）高1 個百分點。此謂高情境，以高情境算出住戶數目淨增長上限為316,050 個，比基本情境數目高7.5%。

低情境正好與高情境相反，長策會假設實質本地生產總值增長率和空置率於未來十年均較2002至2011年的長期平均數低1 個百分點；用低情境算出的住戶數目淨增長下限為271,950 個，比基本情境數目低7.5%。

要注意住戶數目淨增長上限和下限的中點數是294,000，剛好與基本情境數目相同。中點數和基本情境數目相同，通常只會在線性模型發生。

如果長策會是運用線性模型進行對稱的高低情境分析，再建議採用上限和下限的中點數，便是忽略了中點數和基本情境數目相同的簡單道理，做法多此一舉。情境分析應該是更有意義的。

須知道，任何推算都有可能出錯，亦即是說長策會的推算有可能低估或高估未來十年的總房屋需求。低估總房屋需求的後果是供不應求將會持續，對調整樓價和租金於事無補；高估總房屋需求有可能造成供過於求，過分打擊樓市，產生嚴重的經濟後果。

既然低估和高估總房屋需求都有可能，長遠房屋策略便須有兩手準備。在這方面，情境分析正好大派用場。

其實，高情境可以理解為基本情境低估總房屋需求的情境。因此，政府應根據總房屋需求上限（即500,000 個單位）來發展土地。萬一基本情境（即470,000 個單位）低估總房屋需求，土地發展足應付500,000 個單位，政府依然可以在短期增加房屋供應，應付意料之外的需求。

同一道理，低情境可以理解為基本情境高估總房屋需求的情境。政府應根據總房屋需求下限（即440,000 個單位）來向公營和私營房屋提供土地，以防基本情境高估總房屋需求，造成供過於求。如果實際需求高於總房屋需求下限，只要不高過500,000 個單位，這還是可以應付的。

供應比例不合邏輯

說到底，如果長遠房屋策略以供應主導，充足的土地儲備還是最重要的。長策會的中點數建議未如理想，如果政府根據該建議發展土地，將沒有足夠的土地應付意料之外的需求。 

當然，總房屋需求上限和下限的推算都可能出錯，政府應定期及按有需要時更新推算，盡早糾正錯誤。雖然長策會已建議政府每年更新推算一次，但這是不足夠的，因為樓市和有關政策可在一年內有很大的變化。除了每年定期更新推算一次外，政府應按有需要時作出及時更新。

長策會進一步建議公私營房屋供應比例在未來十年應為6：4。

根據以上分析，樓價和租金遠超市民的負擔能力的原因是私營房屋供不應求，要扭轉這個局面，便要主力增加私營房屋供應。當樓價和租金調整至合乎市民的負擔能力時，公營房屋（出租或自置）的需求便會自然減少。換句話說，主力增加私營房屋供應，可同時解決公私營房屋供求失衡的困局，可說一石二鳥。

相反，主力增加公營房屋供應，只可以暫時滿足部分市民的房屋需求，只要樓價和租金超乎市民的負擔能力，公營房屋需求是無休止的。因此，公營房屋供應於未來十年不應比私營房屋供應為高。

現時的樓價和租金遠超市民負擔能力，主要原因是私營房屋供不應求。長策會建議新的長遠房屋策略應以供應主導是可以理解的，但它的總房屋供應目標建議卻未如理想，當中的情境分析有待改善，上文已提出如何適當運用情境分析。

此外，長策會的公私營房屋供應比例不合邏輯，要扭轉私營房屋供不應求，應主力增加私營房屋供應，主力增加公營房屋供應，只會事倍功半。

（刊於《信報》2013年11月29日http://forum.hkej.com/node/107976）

解除賣地制度中的「勝利者咒」

梁振英政府的首份《施政報告》和首份《財政預算案》先後於1月16日和2月27日發表，相隔不足一個半月。近年來，樓價、租金不斷飆升，令到政府多次以「辣招」打擊樓市。樓價、租金瘋漲背後更深層次的問題是土地持續供應不足。此深層次問題不單止影響民生，更窒礙經濟發展，情況已經十分嚴峻。今屆政府的首要任務是如何提供充足土地滿足市場需求。

這學期，我初次教《香港經濟制度》，認為與選修這門課的學生探討上述問題是合適的。不少學生都知道香港政府是全港土地的唯一供應者，但他們卻不大清楚政府的賣地制度。為此，我着學生參與一個摸擬政府賣地的實驗，讓他們從中認識政府的賣地制度，包括招標和拍賣土地，以及香港獨有的「勾地機制」。這節互動教學用了兩個星期，在《施政報告》發表後不久開始，《預算案》發表前剛完結。

恰巧地，在《預算案》發表後僅僅一天，發展局局長陳茂波突然宣布取消政府沿用多年，稱之為「行之有效」的「勾地機制」。同時，政府決定在2013/14財政年度第一季放棄拍賣土地，以招標方式出售全部土地。

政府以上的兩個決定我和學生都在堂上探討過。哪我們是否和政府所見略同呢？

先從這次互動教學說起。在課堂上，我讓學生透過一個模擬政府招標賣地的實驗，來認識政府的賣地制度。

首先，我跟學生說招標的地皮有一個真正價值，但這個真正價值不會在實驗完畢前揭曉。每位參與實驗的學生只會收到一個估價，有些學生收到的估價比真正價值為高，有些則為低，而這些估價的整體平均值就是真正價值。

為了令到學生明白以上估價和真正價值的關係，我讓他們任意提問，給予他們充份時間了解當中的細節。唯一限制是收到估價的同學不可以直接或間接地交換估價。除此之外，他們可以隨意找沒有收到估價的同學討論。

接着我便向學生講解投標規則，投標以「暗標」形式進行（即入標的同學是不知道其他同學的入標價），價高者得，中標者支付其入標價。這些都是常用的規則，也是政府招標賣地依照的規則。

當同學入標完畢後，我便揭曉他們的入標價和地皮的真正價值。價高者得，入標價最高的同學中標。如果中標價低於真正價值，兩者之差便是中標者的預期利潤；反之，它就是中標者的預期損失。

這次實驗的結果是中標價高於真正價值。雖然中標者在招標投地中「勝」出，但他出價過高，結果是虧本。這現象就是「勝利者咒」。

我對以上的實驗結果並不感到意外。這個實驗我曾經多次用於教學，對象包括主修不同科目的本科生、經濟學碩士生、工商管理學碩士生、修讀工商管理學碩士的行政人員、還有公開講課的聽衆。每次實驗的結果都一樣：中標者以過高的入標價「勝」出，逃不過「勝利者咒」。

言歸正傳，我的目的是要讓學生透過一個互動實驗來認識「勝利者咒」，作為討論政府賣地制度的知識基礎。有了知識基礎後，我首先跟學生討論：招標和拍賣土地兩個機制如何取捨？

我向學生提出一連串的問題。以下是我們的對答：

問：「勝利者咒」是因為中標者出價過高而虧本，是否理性行為？
答：不是。

問：如何理性地入標？入標時應該保守還是進取？
答：入標時進取會出價過高而虧本，保守出價才是理性的。

問：發展商是理性還是非理性的？他們會如何入標？
答：發展商十分精明，他們應該是理性的，會審慎入標。

跟着我向學生解釋招標和拍賣的分別。兩者的主要分別是招標以暗標方式舉行，而拍賣的競投是公開的。因此，拍賣容許競投者在競投過程中揣測對手所掌握的信息、對後市的看法。拍賣的可觀性高，因為觀戰者亦可以同樣揣摸競投者的底牌。在香港，政府土地拍賣有很高的新聞價值，甚至有不少傳媒提供整個土地公開競投過程的即時報導。

然後，我繼續向學生發問。

問：發展商可以在投標過程中揣摸其他發展商的底牌嗎？
答：招標以暗標方式舉行，發展商無從入手。

問：哪一個機制可以幫助發展商在投地時看清後市：招標還是拍賣？
答：兩者之中，只有透過拍賣的公開競投才可以達至以上效果。

問：哪一個機制會令到發展商更積極出價：招標還是拍賣？
答：拍賣可以幫助發展商看清後市，他們應該會更積極出價。

問：賣家應該選用哪個機制：招標還是拍賣？
答：賣家當然希望買家積極出價，選用拍賣是理所當然的。

我跟學生說，如果賣家以為招標中的「勝利者咒」對他們有利，他們是低估了對手。精明的競投者會審慎入標，把「勝利者咒」化為「賣家咒」。聰明的賣家不會選用招標機制，向自己下咒。

問：你們贊成政府招標賣地嗎？
答：不贊成。政府土地是公共資源，市民才是真正的「賣家」，政府選用招標賣地，豈不是向市民下咒！

政府選用招標賣地，不是向自己下咒，而是向市民（真正的賣家）下咒，「賣家咒」變成了「全民咒」。我們的結論十分清楚：「務實為民」【註1】的政府應以拍賣土地為主要賣地機制，盡量避免招標賣地。

我們的結論和政府的決定剛剛相反。政府決定在2013/14財政年度第一季放棄拍賣土地，以招標方式出售全部土地。哪政府又所持甚麼理據？

地政總署署長甯漢豪有這樣的回應：「公開拍賣雖然有一定『可觀性』，不過目前每季以招標形式出售土地更有效的方法，相比起將土地公開拍賣，招標可令發展商更冷靜地競價…」

政府的回應令人莫名其妙。難道精明的發展商還要政府指點如何競價？更甚的是，「發展商更冷靜地競價」只會令中標價下降，影響庫房收入。究竟政府選用招標賣地是「為民」還是「為地產商」？

在比較完招標和拍賣兩種機制後，我向學生介紹香港獨有的「勾地機制」。「勾地機制」是一個比較複雜的制度，我便不再要求學生在堂上跟我即時對答。

基本上，「勾地機制」是在拍賣土地前加入一個「勾地」程序。在「勾地機制」下，政府為每一個財政年度制定一份「勾地表」。「勾地表」列出該財政年度的可供發展土地。如果發展商對「勾地表」内的土地有興趣，他們可以向政府出價申請，此為「勾地」。申請「勾地」的大部份資料是不公開的，如發展商的身份和出價。如果發展商的出價達到政府心目中的「公開市值」（Open Market Value）【註2】八成或以上，申請便會被接納，而成功「勾地」的發展商需要向政府繳付一筆押金。之後，政府便為該地皮安排公開拍賣，以政府接納該發展商的出價為拍賣的第一口價。在拍賣時，如果該發展商或其他發展商承接第一口價，押金便原銀奉還該發展商。

我跟學生說「勾地機制」的設計概念是市場主導。市場主導的好處是在樓價上升時，發展商的「勾地」意欲增加，會更積極「勾地」，增加物業供應；相反地，在樓價下跌時，發展商的「勾地」意欲下降，土地、物業供應便相應減少。因此，市場主導的機制是可以令到樓價較為穩定。

很可惜，政府設計的「勾地機制」十分粗疏。我向學生指出其中兩個缺陷。

第一個缺陷是源於「勾地」申請是不公開的。我着學生想想這和招標中的暗標有什麽關連。他們不用多久便指出暗標衍生出「勝利者咒」，不公開的「勾地」申請便衍生出「勾地者咒」。面對「勾地者咒」，發展商的理性反應是審慎「勾地」，結果出價達不到政府心目中的「公開市價」八成，導致「勾地」頻頻失敗。

在檢討「勾地機制」時，政府只懂得責怪發展商出價過低，卻不懂得自我反省「勾地」程序的設計惹來「勾地者咒」。如果政府懂得對症下藥，又有能力優化「勾地機制」，便不用突然取消沿用多年「行之有效」的「勾地機制」。

第二個缺陷更加顯淺。發展商成功「勾地」其實是免費為政府以八折或更高價包銷土地，而該發展商卻要承受一定的風險。政府設計的「勾地」程序原來是要發展商提供免費午餐，但「世上是沒有免費午餐的」。連這個基本道理都不懂，政府又怎能設計出一個真正有效的市場主導機制。

我對學生說，希望他們不要跟其他人一般見識。「勾地機制」不濟不是因為它是市場主導，而是因為政府不濟，缺乏知識設計出一個真正有效的市場主導賣地機制。

只要我們有一定的知識基礎，上述的兩個缺陷都可以解決。解決方法可以參閱下列的文章：

Ching, Stephen, “Unlocking the Winner’s Curse in the Application List System”, HKCER Letters, Vol. 85, January-March 2006

程騰歡，「完善勾地制 勝恢復賣地」，香港經濟日報，2011年04月18日

Wong, Richard, “How the Application List System Becomes the Winner’s Curse”, YC Richard Wong on the Political Economy of HK and China, 2012-11-01

在課堂上，我和學生以知識為本探討香港的賣地制度，卻發覺政府的知識基礎十分薄弱，所制定的土地政策，有意或無意，惹來「勝利者咒」、「賣家咒」、「全民咒」、還有「勾地者咒」；甚至天真到要發展上提供免費午餐。政府如此無知，受害者卻是擁有公共資源（土地）的市民。如果今屆政府是真的「務實為民」，請在制定政策時，以知識為本，「智中求變」方為正道。

【註1】「穩中求變 務實為民」是梁振英首份施政報告的主題。
【註2】「公開市值」是名不符實；它是一個專業估值，但其估值及估值方法卻是不公開的。

（刊於《信報》2013-04-08http://www.hkej.com/template/dailynews/jsp/detail.jsp?dnews_id=3674&cat_id=6&title_id=589302）

取消勾地不智 樓市後患堪憂

財政司司長曾俊華在2月27日宣讀梁振英政府的首份《財政預算案》。在《預算案》的第二段，曾俊華已開宗明義地表明他是為特首梁振英的第一份《施政報告》內的「一系列涉及六百億元的新政策……提供財政資源，作出全面配合。」

政府面對現實 勾地名存實亡

《施政報告》的一大重點是增加房屋及土地供應。《預算案》作出相應的配合，其中的一個例子是：「在二零一三/一四年度賣地計劃中，我們納入四十六幅住宅土地，總共可供興建約一萬三千六百個單位，其中二十八幅是新增土地。」（見《預算案》第一百段。）

在《預算案》公布後僅僅一天，發展局局長陳茂波突然宣布取消勾地制度，改為由政府主動出售全部土地。陳茂波指出：「自從政府二零一零年引入政府 主動賣地機制，實際上已取回政府土地供應的主導權。事實上，二零一一至一二年度及二零一二至一三年度，政府售出共五十一幅住宅用地，其中由發展商勾出的只 有三幅，政府主動出售的佔四十八幅，超過九成。」

陳茂波所指的「政府主動賣地機制」其實由曾俊華在《2010/11財政預算案》引入，曾俊華當時是這樣說：「在出售政府土地方面，我們認為應維 持以市場主導的勾地表為主要制度，同時亦推行優化措施……會在勾地表內指定數幅市區住宅用地，如未被成功勾出，政府會在未來兩年因應情況安排作公開拍賣或 招標。」（見《2010/11財政預算案》第二十六段。）

曾俊華在往後的兩份《預算案》，即《2011/12財政預算案》和《2012/13財政預算案》，繼續宣稱勾地表為主要賣地制度。

港府後知後覺 勢增樓市震盪

在2010年引入「主動賣地機制」時，記者已立刻質疑會否令到勾地制度名存實亡。本着鍥而不捨精神，記者在過去三年重複追問勾地制度是否名存實亡。事實勝於「語言偽術」，政府終於由陳茂波承認，記者是對的，曾俊華是錯的。

我無意討好記者，更加不是針對曾俊華。我只是想借這一個例子說明一個道理：任何人要求政府在變幻莫測的樓市（或其他大幅波動的投資市場）先知先覺是不切實際的，因為政府通常是不知不覺，而最多是後知後覺。
 
取消以市場主導的勾地制度是否明智？我們要考慮以下的情況：樓市泡沫終有一天會爆破。

現在全部土地改為由政府主動出售，到將來樓市泡沫爆破時，我相信政府起初會無動於衷，繼續主動冷卻樓市，加劇樓價下跌，直至樓市明顯崩潰時，才後知後覺，變為主動救市。
 
改善勾地制 真正市場主導
 
取消勾地制度不會令到政府變得先知先覺，無濟於事。反而政府應該要研究如何完善勾地制度，才可以避免因不知不覺、後知後覺而犯錯，糊裏糊塗地取消勾地制度是不智之舉。

那保留勾地制度就可以令政府先知先覺嗎？單單保留勾地制度是不足夠的，因為勾地制度有缺陷。我們首先要認清勾地制度的缺陷是甚麼，然後才可以對症下藥，提出解決辦法，完善勾地制度，使它成為一個真正以市場主導的賣地制度，政府便可以免於落後形勢。

如果政府有心提供足夠而不過多的土地給市場，便要盡力完善勾地制度，解決方法可以參考以下的文章：

Ching, Stephen, "Unlocking the Winner's Curse in the Application List System", HKCER Letters, Vol. 85, January-March 2006

程騰歡，「完善勾地制 勝恢復賣地」，香港經濟日報，2011年04月18日

Wong, Richard, "How the Application List System Becomes the Winner's Curse", YC Richard Wong on the Political Economy of HK and China, 2012-11-01 

（刊於《香港經濟日報 》2013-03-05http://www.hket.com/eti/article/1067cf00-0cf1-442b-8435-d0506f07f076-482399）

「適度有為」還是「過度有為」？

特首梁振英1月16日發表他的首份《施政報告》，題為〈穩中求變務實為民〉。我一邊讀這份《施政報告》，一邊備課。

這個學期剛在《施政報告》發表後幾天便開始，我正為「香港的經濟制度」這課程備課，它的學習形式以討論和專題研習為主；這是我第一次教這門課，也認為修這門課的學生須要認識《施政報告》，於是把梁特首的首份《施政報告》定為第一個討論題目。

首先，我向學生指出整份《施政報告》的邏輯盡在報告的第19 段：「要解決房屋、貧窮、老年社會和環境問題，必須有持續的經濟增長，所以促進經濟發展是政府的首要目標」。接着，我便向學生簡短地介紹香港政府在經濟發展上的角色有何演變——起初是港英政府的「積極不干預」精神，大家都耳熟能詳；然後到回歸初期便演化為特區政府的「大市場、小政府」、「市場主導、政府促進」原則；現在則是梁振英提出的「適度有為」思維。有了這個背景後，我們的討論便自然集中在「適度有為」這個新思維之上。

三個例子 無關「適度」

《施政報告》第20 段的上半部，梁特首對「適度有為」有這樣的闡述： 「我認為在市場可以發揮優勢的時候，政府不應干預，只要提供公平競爭的平台。但當市場失效、未能發揮功能，政府一定要有所作為」。

根據以上的闡述，政府「有所作為」的先決條件是「市場失效」，否則政府只須提供公平競爭的平台。這個「適度有為」的道理，大家都明白，可是知易行難，問題是如何實踐。

在實踐方面，《施政報告》第20 段的下半部舉出以下三個例子： 「過去半年，政府以政策具體說明了對『有所作為』的拿捏。當住宅供不應求，政府提出及落實『港人港地』，減少非港人買入本港住宅，優先滿足港人置業需求；推出買家印花稅；以及用行政手段停收內地雙非孕婦來港產子，都是政府『適度有為』的例子」。

大家的即時反應是，把「港人港地」作為「適度有為」的例子是不恰當的，因為住宅供不應求的真正原因是住宅用地供應不足；作為香港土地的唯一供應者，政府應該承認住宅供不應求是政府失效，而不是市場失效，諉過於市場是不對的。同一道理， 「買家印花稅」亦不能跟「適度有為」混為一談。

最後的例子是用行政手段「停收雙非孕婦來港產子」。有學生清楚指出， 「雙非嬰孩」是《基本法》產生的問題，與市場失效無關。另有學生以經濟學角度提供解決方法——由政府制訂雙非孕婦配額，限制雙非孕婦數目，確保本港的醫療系統有足夠的資源照顧本地需要。他還建議政府為雙非孕婦配額「定價」，以市場原則分配配額。我支持一個較低「定價」，因為香港人口正在急劇老化，而「雙非嬰孩」可以紓緩人口老化。

拒絕「雙非」 實屬不智

《施政報告》第12 段指出： 「30 年後，香港65 歲及以上的長者將由94 萬人急升至256 萬人，老年社會將為香港的經濟和社會發展帶來新的負擔，也會為政府服務和公共財政帶來新的需要」。香港的出生率不足， 「雙非嬰孩」正好彌補了這個缺口，把「雙非嬰孩」全部拒諸門外，實屬不智。

另一方面，這個「定價」也不能過低，「定價」過低，會招來賤賣福利的批評，不能幫助「雙非嬰孩」擺脫負面標籤，無助化解這方面的中港矛盾。

「過度有為」 幫不上忙

經過這次討論後，大家都明白「適度有為」的大前提是「市場失效」，但《施政報告》所舉的三個例子都不符合這個大前提。雖然政府是「有為」了，但並不「適度」，在「雙非嬰孩」問題上，政府大可運用市場機制，把問題轉危為機，但政府卻「過度有為」，用行政手段把「雙非嬰孩」拒諸門外，後果是「雙非嬰孩」繼續遭人標籤，香港的人口繼續老化，政府卻可以繼續「有為」。

在《施政報告》發表前， 「適度有為」已非「適度」，甚至是「過度」。到《施政報告》發表後， 「經濟發展委員會」和「金融發展局」相繼成立，政府只會變得更加「有為」，「適度有為」很容易淪為「過度有為」，結果是「幫倒忙」。

（刊於《信報》2013-02-05http://forum.hkej.com/node/97938）

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