Can Fiscal Balance be Restored in 2008-09?

(Originally published in Asia-Pacific Journal of Taxation, Vol. 8 No. 1, Spring 2004, 88-91)

The Incredible 2003/04 Budget

(Originally published in Asia-Pacific Journal of Taxation, Vol. 7 No. 1, Spring 2003, 67-73

Reprinted from HKCER Letters, Vol. 74, May-August 2003 at http://www.hku.hk/hkcer/articles/v74/sching.htm)

開源不足 財赤難解

政府預測本年度財赤為656億元，數字之巨，前所未有。如何解決這個龐大赤字的問題，自然成為財政司司長梁錦松首份財政預算案的重點。其實，解決財赤的辦法離不開開源和節流，讓我們先看看梁先生怎樣節流。

未能反映市場薪酬變化

預算案中最重要的節流措施是削減公務員的薪酬，預告減幅為4.75%。有趣的是政府強調這只是一個假設的數字，實際的數字還要待私人機構薪酬趨勢調查有了結果才能定斷。在現時的經濟情況下，公務員薪酬明顯地優於私人機構。大部分市民認為公務員應該減薪。公務員應否減薪是一個比較表面的問題，更基本的問題是為甚麼公務員薪酬會高於私人機構？

公務員薪酬的調整一貫基於私人機構薪酬調整，如果調查的結果是私人機構加薪5%，政府便相應地提高公務員的薪酬。問題是在經濟暢旺時，私人機構不止加薪，還增加招聘。相反地，在經濟不景時，私人機構會減薪裁員，公務員卻不必擔心被裁掉。這令到調查結果在好景時，往往低估了薪酬的實際加幅，而在不景時反而高估了實際加幅。

可考慮部門私營化

這個調查其實不能正確地反映市場薪酬的變化。梁先生說公務員薪酬的實際減幅會按照原來的機制決定，我覺得他沒有捉到問題的中心。政府應該檢討公務員薪酬調整的機制，我建議加入失業率來決定調整幅度。如果失業率下降，公務員薪酬的加幅應高於調查結果。失業率上升的話，加幅便應較結果為低，這樣才可以解決基本的問題。

其他的節流措施包括精簡架構和人手，增加外判。這些措施雖無新意，但勝在實用，能提高效率，應該多做。政府同時也可考慮，把一些部門私營化，如郵政署、水務署。

在開源方面，預算案並沒有提出重大而具體的措施，只提出加葡萄酒稅、減免稅煙酒額、開徵邊境建設稅，富爭議性的銷售稅和足球賭博稅只是輕輕一提，讓人摸不着政府的意向。

稅基愈闊未必好

我個人反對開徵銷售稅，除了一般的反對意見外，如行政費高、稅制變得複雜、累退性，銷售稅的最大問題是它的稅基比其他稅種要闊。透過銷售稅，政府很容易便能增加稅收，減低控制開支的積極性，其實，闊稅基是銷售稅的一大特點，人所共知。政府先成立一個廣闊稅基委員會，然後再由委員會建議開徵銷售稅，多此一舉。為甚麼政府不研究怎樣的稅制才是最符合香港的（經濟）利益？我不認為稅基愈闊愈好。

較可取得開源方法是減個人免稅額（香港的納稅人數目太少和大部分的納稅人繳稅過低），加利得稅，和開徵足球賭博稅。賭馬可以合法，賭波為何不能？事實上，賭波比賭馬更全球性，而互聯網已甚為普及，有效打擊非法賭波簡直難若登天。

預算案還提及不少利民紓困的措施，如寬免差餉、寬免水費、排污費、免受商業登記費用。在龐大的赤字下，維持以往的水平已經很足夠，更高和更多是不必的。

整體上，這份預算案提出清晰而正確的目標，我希望香港的赤字問題能夠如期解決。

（原載《香港經濟日報》2002-03-13）

The 2002/03 Budget: A Critical Review

(Originally published in Asia-Pacific Journal of Taxation, Vol. 6 No. 1, Spring 2002, 69-73)

Has the Budget Addressed the Deficit Problem?

(Originally published in Asia-Pacific Journal of Taxation, Vol. 5 No. 1, Spring 2001, 71-75)

要用者自付 先還市民選擇權

特區政府近日積極地向立法會重提多項加費申請，所持理據有三：一、政府已經凍結收費兩年；二、今年財赤預期高達一百一十億元；三、加價減少補貼，符合用者自付原則，先讓我們逐一看看這些理據是否合理。

為財赤加價 理由不足

過去兩年，香港持續通縮。政府在通縮下只是凍結收費，沒有減費，而在通脹重現時立即加費，道理何在？百億財赤雖然龐大，卻是非結構性的，即不十分嚴重。單以財赤問題提出加價，理由不充分。最後的理由基於用者自付原則，最是合理。我基本上認同這個原則，但覺得並不完整，需要修訂。

用者自付指非民生服務

用者自付是指「非民生」服務的經費不應該由政府補貼，這些服務的收費應該增加，直到收支平衡。這個原則有一大問題，就是如何保證經費符合成本效益？怎樣界定非民生服務也有一個問題，政治的問題，卻是次要的。所有政府服務，無論是民生或非民生，也應該符合成本效益。

如果經費不符合成本效益，要市民負擔全部經費是不合理的，東江水便是一個好例子。政府每年花二十億元購買東江水，東江水的水質常遭詬病，令政府要貨款二十億元予粵海企業改善水質，水質能否改善尚是未知之數。

提高成本效益 要裏應外合

另一方面，政府高估市民食水要求，但礙於與粵海的合約限制，不能減少輸入東江水。只好把過剩的食水排入大海，非常浪費。難道市民要承擔這些行為失誤造成的損失？這些損失由政府補貼也是不妥的，這只是將問題轉嫁到納稅人身上。現在，讓我們探討如何提高成本效益。

政府已經開始嘗試提高成本效益，包括凍薪、減起薪點，讓一些公務員自願離職。這些都是好方法，卻嫌不夠徹底全面。除了單靠內部改革外，政府亦應利用市場力量，把一些服務，如郵政服務公司化，同時引入競爭，還市民一個選擇權。裏應外合，才能事半功倍。

不可競爭 便公司化

當然，不是所有可公司化的服務也可引入競爭，如食水供應，這些服務也應該公司化。公司化的好處是提高問責性和令運作更具彈性。公司化後，公司的決策人要向股東負責。如決策人犯嚴重過失，令到公司受損，股東有權撤換決策人。在營運方面，增聘或削減人手可隨市場需求而定，增薪多少可看員工表現，不必跟從政府編制。和其他公用事業一樣，這些公司也須受政府監管。政府也應該提高監管的透明度，讓立法會和公眾監管政府是否有效地監管公共事業。

另一些服務，如簽發護照，是不可以公司化的。 政府應該增加這服務經費的透明度，列出各主要部分，如薪金、租金的比重。讓審計處，立法會、公眾作出有效監管，提高負責官員的問責性亦很重要。

用者自付是一個合理原則，但並不是沒有條件的。請政府還市民一個選擇權，或一個知情權〔從而做出有效監管，提高問責性〕，這樣才可以令市民覺得付得起所。

（原載《香港經濟日報》2000-12-21）

減免稅額 擴闊稅基

特區政府最近預測財政赤字達一百一十億元。原因是地鐵上市價比預期低，令政府少收五十億元。

香港政府一向奉行審慎理財原則，百億財赤簡直是極為罕見，問題似乎十分嚴重。與此同時政府向立法會申請增加幾項非民主收費全遭否決，其中一項是麻雀館牌費。財赤問題明顯地被政治化，問題變得更複雜，究竟百億財赤是否真的很嚴重？

這個問題的大前提是，百億財赤是否一個結構性赤字，甚麼是結構性財赤？簡單來說，如果百億元不單止是今年的財赤，亦是明年、後年和以後的財赤，這便是結構性問題。反之，如果百億財赤只是今年的問題，自明年起政府財政回復平衡或有盈餘，這便是非結構性的。

根據政府的初步預測，財赤問題自下財政年度起將有所改善，一連三個財政年度均會有盈餘。這些數據顯示百億財赤是非結構性問題。要指出的一點是這些只是預測數據，不一定準確。要斷定財赤是否一個結構性問題，恐怕要多等幾年，蒐集多些真實數據。在沒有完整數據前，讓我做出一點分析。我的結論是財赤問題是非結構性的，原因有三。

減稅導致財赤 屬非結構性

（一）經濟復甦與財赤改善

政府最近指出經濟復甦比預期理想，經濟增長由原先估計的百分之五，上調至百分之十（保守估計）。高增長令庫房收入增加，由其是入息稅收和利得稅收。上一段引述的數據並未反映應這個新的經濟增長數據。如果考慮了這個數據，下三個財政年度的盈餘應該會更高。（注：今年度的經濟增長不會改善今年度的財赤，因為今年的的入息稅和利得稅是在上年度已定。）

（二）免稅額與通脹/縮脫節

政府在金融風暴後為了紓解民困，實施多項稅務優惠。其中最重要一項是提高個人入息稅免稅額，令到不少上班一族脫離稅網，亦減輕了還要繳稅一群的負擔。金融風暴後是非常時期，這些措施在當時實行自然無可厚非。

現在經濟開始復甦，便應該改變這些做法。一般來說，免稅額應跟從通脹/縮調整。在通縮時，應該減少免稅額，而不是如政府般提高免稅額。當然，在金融風暴後減免稅額是否在政治上可行是一大疑問，而免稅額已被提高是不爭的事實。減稅引至赤字出現，但這是非結構性的。

政府現在可做的事，利用將來的通脹修正這個差別。可以是在通脹下不加免稅額，也可以是把免稅額的增幅設在通脹率下。採用哪個辦法，取決於當時的政治氣候。

（三）經濟轉形與財政結構轉變

香港正在經濟轉形，有些人相信這會令到政府財政出現結構性轉變。（注：這次轉形由互聯網帶動）我要指出的是，經濟轉型未必對政府財政有結構性影響。第一，香港多年來經歷了多次經濟轉形，稅制一向以不變應萬變，財赤不見得是一個問題。

開徵銷售稅 還未時候

第二，這次經濟轉型最受影響是一群普通技術和非常技術的中年男性工人。如何解決他們的失業問題是十分迫切和重要的。但這個問題對稅收影響極小，只要政府不以消極方法，如提供綜援，來幫助他們，對整體財政便不會有結構性的影響。第三，樓市轉形令土地收入減少。

樓市疲弱減少政府的土地收入。但香港的地價依然十分高，較低的土地收入減少財政盈餘，未至於令到結構性財赤出現。

有沒有結構性財赤下，稅制應該怎樣改變？引入銷售稅是重大轉變，目前沒有足夠理據支持這樣做。當然，引入銷售稅可擴闊稅基。香港現時只是略多於三分之一受薪人是繳交入息稅，其中大概百分之八承擔六成稅款。稅基狹窄的確是一個問題，但銷售稅不是唯一可解決問題的途徑。正如上問題提出，如果免稅額的增幅少與通脹率，更多的受薪人士將會被納入稅網，稅基便得以擴闊。

（原載《香港經濟日報》2000-12-15）