Saturday, November 30, 2013

「供應主導」的房策謬誤

特區政府於2012 年9 月成立長遠房屋策略督導委員會( 「長策會」),一年後,長策會於2013 年9 月3 日以《凝聚共識、建設家園》為題,發表第一份「長遠房屋策略諮詢文件」,提出的長遠房屋策略建議,作出為期三個月的公眾諮詢。

近年物業價格和租金不斷上升,現有水平明顯超越市民的負擔能力。早於2010 年11 月,政府已開徵額外印花稅,其後加以強化,並加推其他需求管理措施,但樓價和租金依然高企不下。這說明需求管理只可以暫時穩住樓市,要樓價和租金調整到合乎市民的負擔能力,增加房屋供應還是必須的。但這又談何容易!


第一,政府沒有足夠的土地儲備。短期而言,政府只能有限度地增加房屋供應;長遠而言,政府視土地發展為一項巨大挑戰,房屋供應能否持續增加尚為未知之數。既然如此,樓價和租金又怎會不持續高企?


就算政府真的可以成功發展足夠土地,日後土地儲備充足,增加房屋供應再不成問題,但另一難題卻是,增加房屋供應要到多少才算合適?


高估低估影響大


在這方面,長策會倒是迎難而上,提出一個明確的房屋供應目標。根據它的推算,未來十年總房屋需求應介乎440,000 個至500,000 個單位之間,並建議總房屋供應目標應是中點數的470,000個單位。


長策會先以統計處於2013 年1 月公布的最新家庭住戶推算為基礎,計算出未來十年將有294,000 個住戶淨增長。此為基本情境數目。


長策會進一步採用計量經濟模型進行情境分析,量化住戶組成情況與經濟表現和房屋市場情況的關係。為得到住戶數目淨增長上限,長策會假設實質本地生產總值增長率和空置率於未來十年均較2002至2011年的長期平均數(分別為每年4.5%和5.5%)高1 個百分點。此謂高情境,以高情境算出住戶數目淨增長上限為316,050 個,比基本情境數目高7.5%。


低情境正好與高情境相反,長策會假設實質本地生產總值增長率和空置率於未來十年均較2002至2011年的長期平均數低1 個百分點;用低情境算出的住戶數目淨增長下限為271,950 個,比基本情境數目低7.5%。


要注意住戶數目淨增長上限和下限的中點數是294,000,剛好與基本情境數目相同。中點數和基本情境數目相同,通常只會在線性模型發生。


如果長策會是運用線性模型進行對稱的高低情境分析,再建議採用上限和下限的中點數,便是忽略了中點數和基本情境數目相同的簡單道理,做法多此一舉。情境分析應該是更有意義的。


須知道,任何推算都有可能出錯,亦即是說長策會的推算有可能低估或高估未來十年的總房屋需求。低估總房屋需求的後果是供不應求將會持續,對調整樓價和租金於事無補;高估總房屋需求有可能造成供過於求,過分打擊樓市,產生嚴重的經濟後果。

既然低估和高估總房屋需求都有可能,長遠房屋策略便須有兩手準備。在這方面,情境分析正好大派用場。


其實,高情境可以理解為基本情境低估總房屋需求的情境。因此,政府應根據總房屋需求上限(即500,000 個單位)來發展土地。萬一基本情境(即470,000 個單位)低估總房屋需求,土地發展足應付500,000 個單位,政府依然可以在短期增加房屋供應,應付意料之外的需求。


同一道理,低情境可以理解為基本情境高估總房屋需求的情境。政府應根據總房屋需求下限(即440,000 個單位)來向公營和私營房屋提供土地,以防基本情境高估總房屋需求,造成供過於求。如果實際需求高於總房屋需求下限,只要不高過500,000 個單位,這還是可以應付的。

供應比例不合邏輯


說到底,如果長遠房屋策略以供應主導,充足的土地儲備還是最重要的。長策會的中點數建議未如理想,如果政府根據該建議發展土地,將沒有足夠的土地應付意料之外的需求。 


當然,總房屋需求上限和下限的推算都可能出錯,政府應定期及按有需要時更新推算,盡早糾正錯誤。雖然長策會已建議政府每年更新推算一次,但這是不足夠的,因為樓市和有關政策可在一年內有很大的變化。除了每年定期更新推算一次外,政府應按有需要時作出及時更新。

長策會進一步建議公私營房屋供應比例在未來十年應為6:4。


根據以上分析,樓價和租金遠超市民的負擔能力的原因是私營房屋供不應求,要扭轉這個局面,便要主力增加私營房屋供應。當樓價和租金調整至合乎市民的負擔能力時,公營房屋(出租或自置)的需求便會自然減少。換句話說,主力增加私營房屋供應,可同時解決公私營房屋供求失衡的困局,可說一石二鳥。


相反,主力增加公營房屋供應,只可以暫時滿足部分市民的房屋需求,只要樓價和租金超乎市民的負擔能力,公營房屋需求是無休止的。因此,公營房屋供應於未來十年不應比私營房屋供應為高。


現時的樓價和租金遠超市民負擔能力,主要原因是私營房屋供不應求。長策會建議新的長遠房屋策略應以供應主導是可以理解的,但它的總房屋供應目標建議卻未如理想,當中的情境分析有待改善,上文已提出如何適當運用情境分析。


此外,長策會的公私營房屋供應比例不合邏輯,要扭轉私營房屋供不應求,應主力增加私營房屋供應,主力增加公營房屋供應,只會事倍功半。


(刊於《信報》2013年11月29日http://forum.hkej.com/node/107976

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