Monday, August 28, 2017

香港稅基 似窄不窄

政府一向指香港稅基狹窄。早於2000/01年度財政預算案,時任財政司長曾蔭權已提出「成立一個獨立的委員會……專責研究引進一些稅基廣闊的新稅項是否合適……其中也包括以消費為本的稅項」。現任財政司長陳茂波舊調重彈,上任不久後便在他的首份預算案(即2017/18年度財政預算案)表明「在財經事務及庫務局成立稅務政策組……研究擴闊稅基和增加收入」。經過多年研究與諮詢,政府還在原地踏步。問題是新稅項的稅基愈闊,反對的人便愈多,藉引入新稅項來擴闊稅基必然十分困難;但不引入新稅項,又可如何擴闊稅基?

現時稅基最廣闊的稅項


2017/18年度財政預算案指出,「本港稅基狹窄,而且政府收入來源集中。利得稅、薪俸稅、印花稅、差餉和賣地收入,共佔2015/16年度政府總收入約七成半」。以上首4項為香港四大稅收,其中的差餉稅基最廣闊。差餉原稱為「差役餉項」,早於1845年由殖民地的香港政府開徵,原本用作支付維持警隊所需的開支。差餉物業估價署出版的兩本書——《香港差餉稅收歷史》和《香港差餉稅制:評估、徵收及管理》——有助我們了解差餉如何經歷170多年演變,由「差役餉項」進化為現時最廣闊稅基的稅項。

首先,差餉由始至終是一項物業稅。起初,「差餉是將每幅土地、每間樓宇或建築物的『每年估值』,乘以一個徵收百分率來計算,稅款須由業主或佔用人支付……不過,這稅項徵收總額不得超逾警隊開支所需」(註1)。之後在1856至1875年期間,政府以同一方法,先後加徵「街燈餉項」、「食水餉項」和「消防餉項」。這些餉項雖然統稱為「差餉」,其實是一項物業稅,用來支付香港開埠時的市政設施和服務。

「直至1935年,政府才開始在新界徵收差餉。當時新界部分地區獲提供公共服務……因此政府認為須在這些地區徵收若干形式的差餉。」(註2)與此同時,差餉的稅基亦擴闊至新界。「1987年的《差餉(香港地區)(修訂)令》規定,自1988年4月1日起,全港所有餘下的地區均納入差餉徵收範圍。自此,香港全部地區均須徵收差餉。」(註3)由於差餉的稅基已擴闊至全港九新界所有地區,而「只有在少數特殊情况下,才可獲豁免差餉」(註4),差餉已成為最廣闊稅基的稅項。

差餉徵收率肯定有上調空間

差餉的評估單位是「物業單位」。根據《差餉條例》第2條,「物業單位」是「作為各別或獨立的租賃或持有單位而持有或佔用,或根據任何特許而持有或佔用的土地(包括有水淹蓋的土地)、建築物、構築物或建築物或構築物的部分」。上述「建築物或構築物的部分」條文曾引起爭議,差餉條例亦適時修訂和增訂,讓「物業單位」範圍順利延伸至「建築物或構築物的部分」,同時擴闊差餉的稅基。以下是有關的主要修訂和增訂:

  • 「至1899年,差餉修訂條例訂明附設於物業單位的升降機和機械均可徵收差餉」(註5);
  • 「條例於1991年加入了第8A條條文……根據第8A條條文,『工業裝置』包括電纜、渠道、管道、鐵路軌道、油箱、工業裝置或機械的固定座架及支撐物」(註6);
  • 「1973年的《差餉條例》新增了第9條條文,訂明可就土地展示廣告用途的權利及廣告構築物的價值而徵收差餉」(註7)。
經過以上的修訂和增訂,差餉的稅基已不限於全港九新界的物業,還包括升降機、電纜、渠道、管道、鐵路軌道、油箱和廣告招牌等等。基本上,香港所有的家庭和機構均需繳付差餉,差餉的稅基遠遠比其他稅項廣闊。

如果政府需要擴闊稅基,大可增加差餉徵收百分率。現時差餉徵收百分率為5%,自1999年4月1日維持不變,只稍微高於歷史最低的4.5%(註8);歷史最高的差餉徵收率是18%,遠高於現時的徵收率。現時的徵收率肯定有上調空間。

政府應避免錯估應課差餉租值

另外,有報道指出應課差餉租值明顯低於實際租金(註9)。以十大屋苑為例,各個屋苑的實際租金均有上升,升幅由0.3%至14%不等(2016年1月至2017年1月);另一方面,只有3個屋苑的應課差餉租值在2017/18年度重估後上升,5個維持不變,兩個甚至下降。政府應該盡力避免低估(和高估)應課差餉租值,因應課差餉租值除了影響差餉收入外,還影響政府地租收入;地租徵收率是應課差餉租值3%。

政府捨易取難,不斷「迎難而上」,仍然努力嘗試引入新稅項,擴闊稅基和增加收入。政府的堅持值得欣賞,因居安思危可助香港面對將來的不測。但如果香港真的要擴闊稅基,首選應為增加差餉徵收率和避免低估應課差餉租值,因差餉的稅基最為廣闊。與引入新稅項相比,增加差餉徵收率和避免低估應課租值不涉重大額外費用,成本效益十分之高。再者,差餉在香港實施超過170年,其間不斷改善、完善,經得起時間考驗,是真正行之有效。

註1:《香港差餉稅收歷史》,第2頁

註2:《香港差餉稅制:評估、徵收及管理》,第8頁

註3:同註2,第9頁

註4:同註2,第67頁

註5:同註2,第17頁

註6:同註2,第18頁

註7:同註2,第19頁

註8:最低的差餉率只維持於1998/99一個財政年度

註9:〈嘉湖差餉租值升7% 十大屋苑最勁〉,2017年2月23日《明報》


(刊於《明報 》2017年8月28日https://news.mingpao.com/pns/dailynews/web_tc/article/20170828/s00012/1503857092699

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